一、PPP模式在未來(lái)地方債扮演何種角色？

      43號文提供了新一屆政府對地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式。10月28日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》，最大亮點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過(guò)PPP模式將政府債務(wù)轉為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎上，財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開(kāi)發(fā)、準備階段和融資過(guò)程提供資金支持。

根據國務(wù)院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關(guān)的融資需求約為42萬(wàn)億元。根據43號文和《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》的規定推演，未來(lái)地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專(zhuān)項政府債和PPP債構成。可見(jiàn)，應對未來(lái)幾十年城鎮化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

從43號文規定來(lái)看，對于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式。鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營(yíng)。對于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒(méi)有其他建設資金來(lái)源的，應主要通過(guò)政府與社會(huì )資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

PPP模式具有較大的發(fā)展潛力。一方面，2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類(lèi)型新興市場(chǎng)比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門(mén)-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。

PPP模式的一個(gè)典型結構是公共部門(mén)與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(cháng)期的特許經(jīng)營(yíng)權和收益權來(lái)?yè)Q取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。

從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。從世界銀行對PPP的分類(lèi)來(lái)看，主要包括外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。

BOT即建設—經(jīng)營(yíng)—轉讓?zhuān)侵刚谟杷綘I(yíng)企業(yè)一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權，許可其融資建設和經(jīng)營(yíng)某公用基礎設施，在規定的特許期限內，私人企業(yè)可以向基礎設施使用者收取費用，由此來(lái)獲取投資回報。待特許期滿(mǎn)，私人企業(yè)將該設施無(wú)償或有償轉交給政府。

但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權私企獨立建造和經(jīng)營(yíng)設施，而不是與政府合作，PPP通過(guò)共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和風(fēng)險分擔。

PPP的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠分擔投資風(fēng)險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調不同利益主體的不同目標，形成社會(huì )利益最大化，但缺點(diǎn)在于增加了政府潛在的債務(wù)負擔。BOT優(yōu)點(diǎn)在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點(diǎn)是投資風(fēng)險大，私營(yíng)資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會(huì )最優(yōu)。

PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門(mén)承擔公共品與服務(wù)項目融資、建設、運營(yíng)等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。

PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門(mén)承擔項目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項目長(cháng)期特許經(jīng)營(yíng)權，政府將部分債務(wù)轉移至私人部門(mén)。

PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門(mén)負責項目運營(yíng)、維護，其比融資平臺公司直接運營(yíng)更有效率。政府部門(mén)雖需承擔新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營(yíng)更有效率地運營(yíng)所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。

PPP分散了部分風(fēng)險。PPP在項目初期已實(shí)現風(fēng)險分配，政府承擔部分風(fēng)險，減少了私人承擔的風(fēng)險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發(fā)生虧損時(shí)，政府與私人部門(mén)共同承擔損失。

實(shí)際上，從上世紀80年代開(kāi)始，民間資本就已經(jīng)開(kāi)始參與了高速公路、電廠(chǎng)等基礎設施的建設，緩解了基礎設施建設資金短缺的困境。但由于PPP在實(shí)踐過(guò)程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學(xué)上發(fā)表的《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》系統性總結了導致PPP項目失敗的幾個(gè)原因。

1、法律保障體系不健全。由于法律法規的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設和運營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對原先簽訂的PPP項目進(jìn)行保護。如江蘇某污水處理廠(chǎng)采取BOT模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問(wèn)題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

2、審批、決策周期長(cháng)。政府決策程序不規范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過(guò)于復雜，決策周期長(cháng)，成本高。項目批準后，難以根據市場(chǎng)的變化對項目的性質(zhì)和規模進(jìn)行調整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態(tài)度導致合同經(jīng)長(cháng)時(shí)間談判才簽署。

3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營(yíng)過(guò)程中，可能會(huì )因各種因素導致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對。如北京第十水廠(chǎng)由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價(jià)。

4、政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時(shí)會(huì )與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來(lái)水公司在水廠(chǎng)投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬(wàn)立方米，但當年該市自來(lái)水日消耗量?jì)H為2萬(wàn)立方米，合同難以執行。

5、配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配套基礎設施才能運營(yíng)，如污水處理廠(chǎng)需要配套的管線(xiàn)才能生產(chǎn)。在實(shí)際中，有些PPP項目配套設施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。

6、項目收益無(wú)保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實(shí)質(zhì)性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設未滿(mǎn)兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開(kāi)工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補貼，但補貼額度與方法無(wú)具體規定。

在這些缺點(diǎn)當中，政府信用風(fēng)險是最主要的風(fēng)險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jì)，在短期利益的驅使下，通過(guò)過(guò)高的固定投資回報率，過(guò)高的收費標準，過(guò)長(cháng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引民營(yíng)資本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。

未來(lái)PPP債將在地方政府性債務(wù)模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢至關(guān)重要。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協(xié)調利益分配是實(shí)施PPP項目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機制。

首先，制定法律、法規保障私人部門(mén)利益。公共品與服務(wù)項目通常前期投資額高，回報周期長(cháng)，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門(mén)在參與這些項目時(shí)會(huì )考慮進(jìn)入后的風(fēng)險。如果沒(méi)有相應法律、法規保障私人部門(mén)利益，PPP模式難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對私人部門(mén)利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。

其次，完善風(fēng)險分擔機制。政府部門(mén)對政治風(fēng)險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據項目具體情況在政府和私人部門(mén)之間分配風(fēng)險，建立合理公平的風(fēng)險分擔機制。

最后，協(xié)調好參與方利益。在PPP項目中，政府主要任務(wù)是監管，對私人部門(mén)的利潤進(jìn)行調節，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門(mén)能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果私人部門(mén)從PPP項目獲得利潤較低時(shí)，政府根據合同對其進(jìn)行補貼以保證合作繼續，反之，若私人部門(mén)從PPP項目中獲得超額利潤時(shí)，政府可根據合同控制其利潤水平。